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姜艳芳——行政诉讼中“对权利义务不产生实际影响的行为”的认定

    “对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”,是最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款规定的不属于人民法院行政诉讼受案范围的行政行为之一。司法实践中,则涉及对这一行为具体如何认定的问题。本文基于对最高人民法院部分相关案例的梳理,力求归纳行政诉讼中认定“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的主要类型,并探究认定此类行为的法理基础及基本标准。

一、行政诉讼中认定“对权利义务不产生实际影响的行为”的主要类型

1、行政机关对公民、法人或者其他组织提出咨询的答复行为,对权利义务不产生实际影响。

(2020)最高法行申10262号王某滨、李某强诉天津市滨海新区人民政府(以下简称滨海新区政府)政府信息公开案。最高法院认为,王、李为求证《补偿安置办法》是否经过审批程序,以申请政府信息公开方式,请求滨海新区政府回复《补偿安置办法》是否经过政府或相关部门的批复。该申请不是请求公开相关政府信息,实质是向滨海新区政府提出的咨询。行政机关对公民、法人或者其他组织提出咨询的答复行为,对当事人的权利义务不产生实际影响。

2、行政机关的备案行为对权利义务不产生实际影响。

(2019)最高法行申12421号,宋某安诉中华人民共和国自然资源部备案行为案。最高法院认为,宋某安起诉请求确认自然资源部对133号批复予以备案的行为违法,但自然资源部的备案行为不影响四川省人民政府所作征地批复的生效及实施,属于对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

3、行政机关依法发出催告履行通知书催告履行的行为,属于对权利义务不产生实际影响的程序性告知行为。

(2017)最高法行申6500号崔某荣诉海南省琼中黎族苗族自治县人民政府、琼中黎族苗族自治县国土资源局、琼中黎族苗族自治县营根镇人民政府搬迁通知及征地补偿案。最高法院认为,在土地征收过程中,行政机关与被征收人达成征收补偿协议,约定自行搬迁期限后,被征收人未在约定期限内自行搬迁,行政机关依法发出催告履行通知书催告履行的行为,仅仅是对征收补偿协议约定义务的重复告知行为,并未对被征收人设定新的权利义务,属于对当事人权利义务不产生实际影响的程序性告知行为。

4、未发生法律效力的征收补偿协议,对权利义务不产生实际影响。

 

(2020)最高法行申9650号苏某康诉河北省唐县人民政府、唐县仁厚镇人民政府集体土地征收补偿订立行政协议行为案。最高法院认为,在集体土地预征收过程中,征收管理部门与被征收人签订的征收补偿协议属于附条件的行政行为,只有在省级人民政府作出征收批复,市县人民政府发布正式的征收公告后,征收补偿协议才能够发生法律效力,对当事人的权利义务产生实际影响。未发生法律效力的征收补偿协议,对当事人的权利义务不产生实际影响。本案中,苏某康与仁厚镇政府签订的补偿协议属于预征收过程中签订的补偿协议,应当在河北省政府作出同意征收涉案土地的批复,唐县政府发布正式的征收公告后发生法律效力。未生效的补偿协议对苏某康的权利义务不产生实际影响。
 

5、未改变登记内容的换发权属证书行为对权利义务不产生实际影响。

 

(2018)最高法行申1898号湖南省岳阳市岳阳县新开镇万福村村民委员会诉湖南省岳阳市岳阳县人民政府土地登记纠纷案。最高法院认为,一般情况下,土地管理登记机构作出的未改变登记内容的换发权属证书行为,不会对土地原权利人、原利害关系人的权利义务产生实际影响,土地原权利人及原利害关系人对后续的换证行为提起诉讼的,人民法院应当不予立案受理。已经立案受理的,应当裁定驳回起诉。
 

6、行政机关作出的过程性答复对权利义务不产生影响。

 

    北京市第二中级人民法院(2014)二中行终字第775号孙士东诉北京市国土资源局所作行政复函案。北京市二中院认为,北京市国土资源局针对房山区新城拱辰街道中心区一至五街改造定向安置用房建设用地向房山区政府下发的被诉(2008)1029号《复函》,只是在新城拱辰街道中心区一至五街改造定向安置房建设过程中,对房山区政府报送的《关于报送房山新城中心区旧城改造定向安置用房建设三定三限三结合方案的函》中有关问题的过程性答复,该《复函》并未直接对孙士东的权利义务产生实际影响。
 
     上述六个案例是认定“对权利义务不产生实际影响”较为典型行为的案件,因篇幅及资料搜集的原因,本文不可能列举全部的行为类型。审判实践中,特别是随着社会的发展,其他不产生实际影响的行为也一定会发生。
 

二、司法解释规定“对权利义务不产生实际影响的行为”的法理基础及行政诉讼中认定的基本标准。

 

    《行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”,确定了人民法院受理行政诉讼的基本原则。第十二条列举的人民法院受理行政诉讼的十二种具体情形,第(一)至第(六)项按照行政行为类型进行列举,包括行政处罚、行政强制、行政许可、行政裁决、行政征收征用、行政不作为;第(七)项至第(十一)项按照公民、法人或者其他组织被侵犯的权利进行列举,包括侵犯经营权、侵犯竞争权、违法要求履行义务、未依法给付待遇、未履行行政合同;第(十二)项为兜底条款“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”。这些规定界定了行政诉讼审查的行政机关行为的基本特征为:行为(包括作为、不作为)对当事人权利义务产生了实际影响,对当事人的权利义务关系产生了调整作用。人民法院行使审判权对行政机关的这类行为进行审查,以实现“解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权”的目的。这一基本特征正是《行政诉讼法解释》“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于人民法院行政诉讼受案范围”规定的法理基础。

   

    综上,通过对最高人民法院判决所涉行为类型的梳理及认定“对权利义务不产生实际影响的行为”法理基础的分析,笔者认为,行政诉讼中行政机关“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”认定的基本标准应当为:行为未改变该行为作出前当事人权利义务的状态。

 

 

作者:姜艳芳律师,北京市道和律师事务所律师、合伙人、执行主任;毕业于北京大学法律系经济法专业。

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创建时间:2023-02-26 12:09
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